J’ai suivi avec beaucoup d’attention la récente sortie du Ministre de l’Industrie et du Commerce, Monsieur Serigne Guèye Diop, sur l’avenir des Industries Chimiques du Sénégal (ICS) et sur l’option évoquée d’une prise de participation renforcée de l’État dans le capital de cette entreprise stratégique.
Cette intervention a le mérite de replacer au cœur du débat national une question essentielle: quelle place l’État doit-il occuper dans la gouvernance de nos ressources naturelles stratégiques?
Toutefois, le débat ne peut se limiter à la seule question du pourcentage de capital détenu par l’État. La véritable interrogation est plus profonde: quel niveau de maîtrise stratégique notre pays doit-il exercer sur une ressource aussi fondamentale que le phosphate ?
Dans l’industrie extractive, il existe une différence fondamentale entre être actionnaire d’une entreprise et exercer un contrôle stratégique sur une filière. Une participation au capital peut permettre à l’État d’être représenté dans les organes de gouvernance, de bénéficier d’une partie de la création de valeur et de participer aux décisions collectives.
Mais une participation minoritaire ne garantit pas nécessairement la capacité d’orienter les choix structurants: les investissements industriels, la politique de transformation locale, l’orientation commerciale, le développement des capacités de production ou encore la stratégie de long terme. C’est précisément cette distinction qu’avait posée, il y a quelques mois, le Premier ministre d’alors, Ousmane Sonko, lorsqu’il avait affirmé la volonté de l’État de reprendre la maîtrise des actifs stratégiques liés aux phosphates.
Cette orientation ne relevait pas d’un simple réaménagement capitalistique. Elle traduisait une ambition plus large: replacer l’État au centre des décisions engageant l’avenir d’une ressource stratégique et faire en sorte que le Sénégal définisse lui-même la trajectoire industrielle de ses phosphates. Or c’est cette distinction que l’option actuellement évoquée, porter la participation publique d’environ 15% à environ 30% du capital, ne semble pas, à elle seule, résoudre.
Une participation de 30% représenterait une progression significative de la présence de l’État. Elle permettrait certainement de renforcer son poids dans la gouvernance et d’accroître sa capacité de dialogue avec les autres actionnaires. Mais elle ne modifierait pas fondamentalement l’équilibre du pouvoir au sein de l’entreprise.
Avec un actionnaire majoritaire détenant 78% du capital, l’État resterait dans une position minoritaire, sauf à obtenir des mécanismes spécifiques de gouvernance lui garantissant une capacité réelle d’orientation stratégique.
Dans une industrie où les décisions engagent plusieurs décennies d’investissements, le véritable enjeu n’est pas seulement d’être présent autour de la table. Il est de pouvoir peser sur les choix qui déterminent l’avenir de la filière.
Sans pacte d’actionnaires stratégique, sans droits spécifiques sur les décisions essentielles, sans garanties fortes sur la transformation locale et l’intégration industrielle, une participation minoritaire risque davantage de conférer un droit de regard qu’un véritable pouvoir d’orientation. Or, dans le cas des ICS, l’enjeu dépasse largement la perception de dividendes ou la représentation institutionnelle de l’État.
Il s’agit de savoir qui définira demain la stratégie industrielle de la filière phosphates: le niveau d’investissement dans les capacités de transformation, l’articulation avec notre politique agricole, la place réservée au marché national des engrais, le développement des compétences locales ou encore l’ambition d’intégration industrielle autour du phosphate.
Le risque serait donc de confondre deux notions qui, dans l’industrie extractive, sont fondamentalement différentes: la participation économique et la souveraineté stratégique. Le débat actuel pose également une question d’échelle. Le différend entre l’État et les ICS est aujourd’hui présenté comme un contentieux essentiellement fiscal, portant sur plusieurs centaines de milliards de FCFA d’impôts, taxes, redevances et droits de douane réclamés par l’administration.
Ce montant est évidemment significatif. Mais il faut rappeler que, selon les évaluations communiquées par les autorités à l’issue des travaux de contrôle et de renégociation, le manque à gagner potentiel pour l’État sur l’ensemble de la période contractuelle aurait été évalué à environ 1 075,9 milliards de FCFA. Réduire aujourd’hui le débat à une question fiscale ou à un ajustement de participation au capital, revient à traiter comme une simple question comptable ce qui avait été présenté comme un dossier de souveraineté industrielle.
C’est là, à mon sens, le glissement le plus significatif: on est passé d’une ambition de reprise de contrôle à une négociation d’ajustement capitalistique.
L’enjeu n’est pas seulement de récupérer des ressources financières dues à l’État. L’enjeu est de définir un modèle durable de gouvernance d’une ressource nationale stratégique.
Cette question est d’autant plus importante que l’État semble vouloir développer, à travers le projet de phosphate de Matam, un modèle davantage intégré. Le Ministre de l’Industrie et du Commerce a annoncé la création d’une nouvelle structure dédiée à la valorisation du phosphate de Matam, avec l’ambition de s’inspirer de modèles intégrés comme celui de l’Office chérifien des phosphates (OCP) au Maroc, où l’État marocain exerce un contrôle direct et intégré sur l’ensemble de la chaîne de valeur des phosphates, de l’extraction à la transformation en engrais.
Cette orientation pose une question légitime de cohérence.
Pourquoi appliquer à une nouvelle ressource une logique de contrôle intégré et se limiter, pour l’actif historique que représentent les ICS, à une simple augmentation d’une participation minoritaire ? Les deux dossiers relèvent pourtant d’une même ambition: transformer les phosphates sénégalais en un levier de souveraineté alimentaire, d’industrialisation et de création de valeur nationale.
La cohérence voudrait qu’on applique la même logique à ICS plutôt que de s’en écarter. Sur le fond, la position portée par l’ancien Premier ministre Ousmane Sonko me paraît la plus cohérente, pour trois raisons. D’abord, elle traite la bonne échelle du problème.
Une négociation qui porte sur des centaines de milliards de FCFA de dette fiscale et sur quinze points de capital supplémentaire laisse la structure de gouvernance de l’entreprise, et donc les décisions stratégiques de long terme, entre les mains de l’actionnaire majoritaire.
Une participation jusqu’à hauteur de 30%, sans pacte d’actionnaires renforcé ni droits de veto sur les décisions structurantes, ne donne pas à l’État davantage de prise sur les choix qui comptent réellement: le niveau de transformation locale, la politique de prix pour le marché national de l’engrais, l’ambition d’exportation régionale.
Le passage de 15 à 30% change la part des dividendes perçus; il ne change pas qui décide. Ensuite, elle est cohérente avec une ambition industrielle déjà posée et chiffrée: la trajectoire vers 5,6 millions de tonnes d’engrais en 2050 ne se pilote pas depuis une position minoritaire au capital d’une entreprise contrôlée par un actionnaire étranger.
Enfin, revenir sur cette ligne fragilise la crédibilité de l’État dans ses négociations futures. Un pays qui annonce la reprise de ses actifs stratégiques, gèle des comptes, exige des centaines de milliards, puis se contente in fine d’un rehaussement mineur de sa participation, envoie un signal ambivalent; non seulement aux partenaires étrangers, mais aussi à sa propre opinion publique.
Il serait également injuste d’ignorer les contraintes réelles: Indorama avait sauvé ICS de la faillite en 2014 par un investissement de 225 millions de dollars et l’entreprise pèse aujourd’hui pour près de 14% du secteur extractif national. Tout contentieux international prolongé pourrait avoir des conséquences financières et économiques importantes. La prudence peut donc être une stratégie. Mais elle ne doit pas devenir un renoncement. Il existe une différence entre gérer intelligemment un rapport de force juridique et financier, et abandonner l’ambition stratégique qui justifie ce rapport de force.
La contrainte financière, le risque d’arbitrage ou la complexité industrielle sont des paramètres de négociation. Ils ne doivent pas devenir les raisons pour lesquelles un État renonce à définir une trajectoire souveraine pour ses ressources stratégiques.
Le débat sur les ICS dépasse ainsi largement le cadre d’une entreprise. Il renvoie à une question fondamentale de modèle économique: voulons-nous inscrire nos ressources naturelles dans une logique principalement extractive, où la richesse est essentiellement mesurée par les revenus perçus? Ou voulons-nous construire une économie de transformation dans laquelle nos ressources extractives deviennent des instruments d’industrialisation, de souveraineté alimentaire et de prospérité durable ?
La question n’est donc pas seulement de savoir combien d’actions l’État possède. La véritable question est de savoir s’il dispose des leviers nécessaires pour décider de l’avenir industriel d’une ressource qui appartient à la Nation. Car une Nation souveraine n’est pas simplement celle qui détient une part de son patrimoine économique. C’est celle qui conserve la capacité de décider de l’usage stratégique de ses ressources, d’organiser leur transformation et de faire en sorte que la richesse de son sous-sol devienne un moteur de développement pour les générations présentes et futures.
Ndiack Lakh, Ingénieur Civil des Mines, Doctorant en Sciences économiques, Expert en Gouvernance des Ressources extractives