La déclaration de politique générale du Premier Ministre est-elle menacée* ?

L’une des vertus de la séparation des pouvoirs est de garantir la liberté par la limitation mécanique des pouvoirs politiques. A cet égard, les régimes démocratiques d’obédience parlementaire préconisent une séparation souple des pouvoirs en instaurant des moyens d’actions réciproques entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. La motion de censure figure au rang de ces moyens politiques violents par lequel l’Assemblée nationale peut forcer un Gouvernement à démissionner. Par cette arme parlementaire, elle manifeste sa désapprobation voire son hostilité à l’égard de la politique du Gouvernement.

En remontant le cours de l’histoire parlementaire sénégalais, il n’est pas exagéré de qualifier les différentes initiatives parlementaires d’activismes politiques dont les effets sont assurément inopérants.

Cela nous instruit à examiner la motion de censure à travers, d’une part, son bilan dérisoire (I) et, d’autre part, son effet illusoire (II)

I/ Un bilan dérisoire

 En 60 ans de vie parlementaire, le Sénégal n’a connu que quelques épisodes de motion de censure.

i) En 1998, une motion de censure a été servie au Gouvernement du Premier Ministre Mamadou Lamine LOUM par le Groupe parlementaire « Démocratie et Liberté ». Elle faisait suite à la rupture de lien de solidarité entre Djibo Leity KA, qui a introduit le texte, et sa famille politique, le Parti socialiste (PS) majoritaire à l’Assemblée nationale. Sans surprise, la motion de censure a fini par être rejetée.

ii) En 2001, le député Moussa TINE du parti JëfJël se lança dans l’aventure en déposant une motion de censure contre Mme le Premier Ministre Mame Madior BOYE sur le problème des bons impayés aux paysans. Cette initiative a été également compromise par la majorité parlementaire autour du PDS.

iii) En 2012, des députés de l’opposition avaient déposé une motion de censure pour contraindre à la démission le Premier Ministre Abdoul MBAYE. Ils reprochaient à ce dernier d’avoir blanchi de l’argent de l’ex-Président tchadien, Hissène HABRE, au niveau d’une institution financière installée au Sénégal qu’il a dirigée de 1989 à 1997. Devant l’Assemblée nationale, il avait totalement réfuté toute accusation de blanchiment d’argent et encore plus de recel mais avait affirmé qu’il assumait totalement et entièrement l’ouverture du compte d’HABRE après avoir pris toutes les précautions d’usage concernant un Ancien Chef d’État et en avoir informées les autorités de l’époque. Le Premier Ministre avait alors estimé que la motion de censure n’avait qu’un seul but, à savoir détourner l’attention des Sénégalais de la politique d’assainissement en cours des affaires publiques. A l’issue des débats, la motion de censure avait été encore rejetée.

iv) En 2023, une motion de censure est dirigée contre le Gouvernement du Premier Ministre Amadou BA. Là encore, l’audace du Député Birame Soulèye DIOP du Parti des Patriotes africains du Sénégal pour le Travail, l’Ethique et la Fraternité (PASTEF- les Patriotes) et de son Groupe parlementaire n’a pas également prospéré devant une majorité parlementaire sous contrôle.

A l’arrivée, toutes les déclarations de politique générale sont sorties indemnes des motions de censure grâce à des majorités parlementaires solidaires. Une seule motion de censure aura  produit un effet. On était en 1962 avec le renversement du Gouvernement de Mamadou DIA, bien entendu en dehors d’une séance de déclaration de politique générale mais à l’occasion d’une proposition des députés visant à s’octroyer des augmentations de salaire sur fond de mésentente entre le Président de la République, Léoplod Sédar SENGHOR, et le Président du Conseil, Mamadou DIA. Lors du vote le 17 décembre lors du vote de la motion, le Président DIA a fait évacuer l’Assemblée nationale par la Garde républicaine et la Gendarmerie. Sur réquisition du Président Léopold Sédar SENGHOR, un détachement de para-commandos sous les ordres du capitaine Faustin PREIRA ont libéré les quatre députés arrêtés (Maguette LO, Moustapha CISSE, Abdoulaye FOFANA, Ousmane NGOM). Il s’en était suivi, le 17 décembre 1962, l’arrestation du Président du Conseil, Mamadou DIA, et quatre autres membres du Gouvernement (Valdiodio NDIAYE, Ministre des Finances, Ibrahima SAR, Ministre du Développement, Joseph MBAYE, Ministre des Transports et des Télécommunications, Alioune TALL, Ministre délégué à la Présidence du Conseil chargé de l’Information). C’est dans cette tourmente que la motion de censure a été votée non pas à l’Assemblée nationale mais au domicile du Président de l’institution parlementaire, Maître Lamine GUEYE, devenu la « Maison de l’Avocat » sise au Boulevard de la République.

Au total, le bilan n’est pas reluisant. Les motions de censure contre les déclarations de politique générale du Premier Ministre ont été, au principal, des moments d’activisme parlementaire. Mais, c’est bien la configuration actuelle de l’Assemblée nationale parlementaire qui constitue une nouvelle donne. Aujourd’hui, le Gouvernement ne jouit pas d’une majorité politique à l’Assemblée nationale.

II/ Un effet illusoire

La motion de censure est principalement consacrée à l’article 86 de la Constitution du Sénégal du 22 janvier 2001, modifiée dont les dispositions sont reprises dans la loi organique portant Règlement intérieur de l’Assemblée nationale.

Il en ressort que la déclaration de politique générale peut entraîner la démission du Gouvernement soit à l’initiative du Premier Ministre soit à l’initiative d’un dixième des membres composant l’Assemblée nationale (17 députés signataires).

Dans le premier cas, la Constitution prévoit que « le Premier Ministre peut, après délibération du Conseil des Ministres, décider de poser la question de confiance sur un programme ou une déclaration de politique générale. Le vote sur la question de confiance ne peut intervenir que deux jours francs après qu’elle a été posée. La confiance est refusée au scrutin public à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale. Le refus de confiance entraîne la démission collective du Gouvernement ».

Dans le second cas, la Constitution dispose que « l’Assemblée nationale peut provoquer la démission du Gouvernement par le vote d’une motion de censure. La motion de censure doit, à peine d’irrecevabilité, être revêtue de la signature d’un dixième des membres composant l’Assemblée nationale. Le vote de la motion de censure ne peut intervenir que deux jours francs après son dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale. La motion de censure est votée au scrutin public, à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale ; seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure. Si la motion de censure est adoptée, le Premier Ministre remet immédiatement la démission du Gouvernement au Président de la République ».

Ces dispositions appellent notre attention sur la maîtrise du délai de la déclaration de politique générale par le Premier Ministre et le pouvoir du Président de la République d’assurer la survie du Gouvernent démis.

Le Premier Ministre tient la montre en matière de déclaration de politique générale ! C’est ce qu’en dit expressément l’article 55 de la Constitution : « Après sa nomination, le Premier Ministre fait sa déclaration de politique générale devant l’Assemblée nationale. Cette déclaration est suivie d’un débat qui peut, à la demande du Premier ministre, donner lieu à un vote de confiance ».

A la lecture des dispositions précitées, le Premier Ministre n’est plus enfermé dans un délai pour se soumettre à la déclaration de politique générale. Il lui appartient d’en déterminer le meilleur moment, certainement dans la limite d’un délai raisonnable. Cela pourrait intervenir même au-delà de juin 2024.

Selon la rédaction initiale de la loi n° 2002-20 du 15 mai 2002 portant Règlement intérieur                de l’Assemblée nationale, dernier alinéa de l’article 98 : « La déclaration de politique générale doit intervenir au plus tard trois (03) mois après l’entrée en fonction du Gouvernement. L’Assemblée nationale doit en être informée huit (08) jours au moins avant la date retenue ».

Par la loi n° 2019-14 du 28 octobre 2019 modifiant et complétant la loi organique n° 2002-20 du 15 mai 2002 portant Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, modifiée, l’Assemblée nationale a abrogé, tirant les conséquences de la suppression du poste de Premier Ministre en 2019, l’article 97 (Chapitre 22 : Déclaration de Politique générale) , l’article 98 (Chapitre 23 : Questions de confiance) et l’article 99 (Chapitre 24 : Motion de censure) de sorte que la version officielle du RIAN ne comporte plus aujourd’hui de dispositions concernant l’engagement de la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale. Comment cela a-t-il pu se réaliser ? S’agit-il d’un oubli en dépit du retour du poste de Premier Ministre ? A ce propos, on peut comprendre pourquoi au début de la XIV Législature, des députés ont tenté, en dehors de la procédure constitutionnellement fixée, de modifier le règlement intérieur qui est pourtant une loi organique.

En plus de contrôler le délai, le Premier Ministre détient, au titre de l’article 85 de la Constitution, un privilège en matière de procédure législative. Ainsi, « l’inscription, par priorité, à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale d’un projet ou d’une proposition de loi ou d’une déclaration de politique générale, est de droit si le Président de la République ou le Premier ministre en fait la demande ». Mieux pour le « nouveau » Gouvernement, « une motion de censure ne peut être déposée au cours de la même session ».

D’où, l’intérêt de tenir la déclaration de politique générale au-delà de la session ordinaire unique 2023-2024 dont la clôture est prévue le 30 juin 2024. A coup sûr, cela éviterait à l’actuel Gouvernement d’essuyer une seconde motion de censure durant la prochaine session ordinaire unique (2024-2025). Bien plus, l’opposition, présentement majoritaire à l’Assemblée nationale, aura sans doute l’intelligence, de ne pas renverser le Gouvernement à une date qui lui sera également fatale. Car en mi-septembre 2024, soit à l’expiration des « deux premières années de la législature », « le Président de la République peut, après avoir recueilli l’avis du Premier Ministre et celui du Président de l’Assemblée nationale, prononcer, par décret, la dissolution de l’Assemblée nationale (…). Le décret de dissolution fixe la date du scrutin pour l’élection des députés. Le scrutin a lieu soixante (60) jours au moins et quatre-vingt-dix (90) jours au plus après la date de publication dudit décret ».

Par ailleurs, une dissolution ainsi réfléchie n’aurait-elle pas une conséquence inattendue sur l’adoption du projet de loi de finances de l’année 2025 ? Le Président de la République ne pourrait-t-il, avec l’onction du Conseil constitutionnel, recourir aux ordonnances pour mettre en vigueur le projet de loi de finances ?

L’autre considération de taille, c’est qu’au lendemain du vote de la motion de censure, le Président de la République a le pouvoir de renouveler sa confiance au Gouvernement strictement composé à l’identique, c’est-à-dire sans aucun changement. Il s’agirait d’une simple reconduction du Premier Ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat. Par conséquent, la destitution du Gouvernement par la censure d’une politique générale est sans effet utile. Certes, le Gouvernement est politiquement désavoué mais sa survie n’est pas juridiquement compromise.

Au bout du compte, le Président de la République a le dernier mot en cas de destitution du Gouvernement à travers l’adoption d’une motion de censure dirigée contre la déclaration de politique générale du Premier Ministre. En attendant la réalisation d’une telle hypothèse, chaque état-major parlementaire est libre de faire peur à l’autre en jouant sur une corde raide de la déclaration de politique générale du Premier Ministre.

*Meissa DIAKHATE

Agrégé de Droit public

Conseiller en Organisation